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警务新概念——关于保安工作实质的理论探讨

发布时间:2017-07-21 来源:www.qingyuanbaoan.com 点击次数:3030 次

中国的保安工作发展到今天,其产生的效益与影响不仅受到社会的广泛关注,而且也受到学术界的关注。理论上的研究无疑会为保安业的进一步发展,以及赋予其合理的社会地位产生积极的推动作用。理论工作者也应当承担起促进保安业发展的社会责任,不断地研究一些深层次的理论问题,特别是要善于从国外已经走过的发展道路(包括理论研究)中吸收和借鉴一些有价值的研究成果。在保安业的发展过程中,需要研究的深层次问题是多方面的,而首先应探讨的是保安工作的实质是什么。理论上澄清这个问题.有利于认识保安业的核心价值,也有利于在较高层次上探讨我国的警务工作规划与改革问题。

关于保安工作的实质问题,也许有人能列举出许多,如认为它是提供安全服务的企业,是维护公共安全的特殊力量,是公共安全服务市场化的重要途径等。但笔者认为这些都是表层的认识,如果从保安业或保安工作的实际社会功能看,他实际上是警务工作的重要组成部分,也是一种重要的警务方式。作为警务工作的重要组成部分,或一种警务方式的理论依据是多方面的,可以通过以下几个方面进行分析。

从马克思关于安全论述的观点分析

早在1843年,革命导师马克思在《论犹太人问题》中就说过:“安全是市民社会的最高社会概念,是警察的概念。整个社会存在之目的就是保证其每个成员的人身、权利以及其财产的安全。”(见《马克思恩格斯全集》第2卷)我们可以从19世纪欧洲的社会背景分析马克思的这句著名论述。世界上的第一个正规化警察组织产生于1829年,在此之前,一切维护公共安全与秩序的警务工作既依靠政府,也依靠一些私人雇用的专职守护力量承担,保安业在当时虽然已经有发展,但没有完成职业化的过程,也不可能成为维护公共场所安全的主要力量。在欧洲各国城市化与工业化的进程中,随着城市人口的不断增加,各种犯罪与社会问题也大量增加,贫穷、饥饿、混乱、犯罪成为当时社会秩序的主要特征。在此情况下首先在英国伦敦产生了职业化的警察队伍,随后在欧美国家普遍建立了警察机构,城市的安全与秩序主要依靠警察来维护。

欧美国家中的保安业虽然发展较早,但职业化的保安机构和队伍却是在1850年之后(普遍认为是在1850年美 国平克顿成立保安机构之后)才逐步发展。特别是在欧洲,能够社会化的保安力量形成比美国要晚,一般是在20世纪以来才逐步形成规模。因此,当市民社会的安全问题成为一个最高的社会概念(包括社会安全需求)时,警察就应责无旁贷地承担起来。马克思的这两句话实际上就是对当时的社会需求和满足社会需求途径的一种高度概括。在J9世纪中叶以后,随着保安业的发展壮大,原来由警察承担的一部分维护安全与满足社会安全需求的工作职责逐步由专业化的保安业承担与取代,代表国家的警察力量与代表市场的私人保安力量共同成为维护公共安全的主体。特别是在现代社会中,无论警察,还是政府,都无法成功地实现马克思所说的非常广义的安全的概念。

正如西方学者艾立森,维克菲尔德所说:“这个颇为广泛的概念为政府工作可以取得成功的范围一一很大程度上取决于强大的民族国家一已经受到了晚期社会现代性发展趋势的实质性破坏。”这里所说的破坏是指政府没有能力满足日益增长的安全需求。因此如果在150多年前认为安全是警察的概念的话,在150多年后的今天,安全同样也是保安业的概念。此概念的现实体现就是为社会,包括个人与组织,提供安全服务。维护安全作为警察的工作职责可以称之为警务,作为保安的工作同样也可以称为警务。不过两种警务的区别还是非常明显的,在具体工作职责、投入、产出、警务模式、工作运行机制等各个方面都有不同之处。

从当代警务发展的趋势分析

保安业在世界范围内的发展不但改变了当代警务的概念,同时也改变了传统的警务结构。传统观念中对警务概念的理解就是警察的工作,但随着保安业发展,社会安全需求的多元化,以及维护公共安全与秩序主体结构的变化,警务概念已经不再局限于警察的工作。当然,警察工作是警务的重要组成部分。根据当代警务理论的发展,警务的概念起码有以下五种解释和含义。

首先是作为法定规范的警务。这种观点认为,警察属于“特定的公职人员队伍”。由于警察具有广泛的、历史性的作用,使人们认为警务是内部的,执行禁止性法令的完整领域,或者说警务就是区别于外交事务的全部内政。 警务作为一个宽泛的概念,是由现代政府控制的内部的、禁止性的立法活动,而且其中总是伴随着国家警察的活动。政府依靠它,就可以将控制手段委派给特定的管理当局。换句话说,在国家的内政和外交事务中,凡是用于内政管理与控制的,由法律法规明确规范的行为,而且是有一定程序要求的事务,就是警务,显然,这种对警务的理解是非常广泛的。一个国家的工商、税务、城市管理、文化稽查等都可以理解为警务活动。

其次是作为警察工作的警务。这种观点受正统的,1829年正规化警察产生以来的观念影响,认为警务向来首先被看作是警察的工作,其次才是其他机构和社区、居民和商业机构的活动。有意思的是,这种观点即使把警 务理解为是警察的工作,但也只是在排列顺序方面将警察的工作摆在首位,并没有排斥其他社会组织的活动。因 此这种观点所隐含的警务工作范围仍然不局限于警察的工作。

第三种观点认为,警务是一种系列的活动。这种观点的基础是把通过监控和确认威胁来提供安全服务的努 力作为确定警务概念的一种参考因素。据此,警务定义为“那些用丁维护特定社会秩序的安全的活动”。为了避免将 警务的概念泛化,即避免将所有的社会控制都包括在警务工作之中,有些人又进一步提出,“在这些活动中我们应当考虑哪些是警务,而且要知道在数量庞大的,几乎渗透在日常生活的各个方面的法规和社会控制的方式中,相互之间有些什么区别?”存此基础上,认为警务包含了哪些组织化的维护秩序、保持安宁、犯罪调查与预防,以厦其他的调查形式,其中还可能包括有意识的权力运用。

第四种观点是将维护秩序的活动作为警务。这种观点认为,当代私人警务的发展已经明确地提出了警务基本性质的问题。私人保安业在维护私人所有的、但是大众化的公共场所(一般为公司)内社会秩序的同时,对国家宣称对秩序垄断的概念也形成了挑战。其结果是对于维护秩序的警务必须做更为广泛的理解,在维护秩序的工作中,数量众多的途径可以选择。对特定场所公共秩序的维护,保安业就是一种不错的选择。

第五种观点是作为治理的警务。这种关于警务概念的思考,与过去20年来社会发生的结构性变化相一致。警务概念的发展与经济社会的发展,特别是社会控制途径的变化应当是相辅相成的,从警务发展的角度既描述了国家传统的统治权的裂变显现出的一些现象,同时也描述了从国家到社区治理的变迁。其基本的思想是将警务的概念建立在对秩序的维护这个核心的基础之上,并将其重新定义为网络化的结点式管理的过程。据此,警务应是一种结构复杂的,有许多旨在维护秩序的机构在一起工作的相互交织的体系。

从以上新出现的一些关于警务概 念论述的不同观点的综合分析,我们认为在现代社会中,无论是对秩序的控制,还是对犯罪的预防,无论是网络化的结点式管理的过程,还是形成维护社会秩序的网络,都离不开保安业 的参与。在国外如此,在国内也是如此,这是对保安工作的核心价值的提升,也是对长期以来国家对警务工作 垄断的观念的一种强烈的冲击。著名的警务理论专家希林与贝利曾经说过, “英国、美国、加拿大等现代民主国家的犯罪控制与执法体系的发展进程已经达到了一个分水岭。当未来的几代人回望我们所处的时代时,我们已经到了旧警务制度的终结和另一种警务制度走上历史舞台的时代。”这里提到的另一种警务制度实际上就是以保安业为主的非公共警务。

从警务社会化的视角分析

在我国近几年的警务理论研究中,由于受国外警务改革的影响,加之国内公共行政、政府职能改革趋势等大环境的要求,有关警务改革的讨论也在逐步兴起,其中一个热门的话题就是警务社会化。

关于警务社会化的理论基础,是关于犯罪社会原因的分析,认为犯罪的原因存在于社会,而预防犯罪的途径也需要依靠社会。警务社会化的提出当然也与社会治安综合治理的观点有关,认为社会治安问胚是社会政治、经济、文化、历史等诸多因素综合作用的结果, 解决社会治安问题,必须依靠全社会的共同努力,而不应单纯依靠警察的力量。警务工作只有与社会资源有效结合起来才能更好地发挥其功效,否则,警务工作就可能成为一座“孤岛”,难以适应同犯罪作斗争的需要。

关于警务社会化的含义,尽管有不同的表述,但其基本的观点是通过充分发挥非政府资源的作用,改变由警察独立承担维护社会治安的局面。有的将警务工作社会化定义为:公安机关在法定领域内充分履职的同时,为了维护整个社会的安全和秩序,与相关政府部门、保安企业、社会组织和公众通过建立合作、协商、伙伴关系的方式,实现对安全领域中安全事务的共同管理。有的认为,警务多样化就是指警务基础的社会化,意味着正式承认社区内其他组织、个人行使治安防护权力的合法性,意味着警察机关承认自己倪是维护社会治安的一支重要力量而非全部力量,意味着从警察垄断治安管理权到承认社区治安自治权力。有的认为,警务社会化 就是在党委政府领导下,由各有关部门和广大群众共同参与,坚持专门工作与群众路线相结合的方针,实现公安机关 与社会各种治安防范资源的良性互动。还有的认为,警务工作社会化有两层含义:一是随着社会建设的加强和社会自 治能力的提高,公安警务工作中有关冶安防范和控制的基础性工作及部分权力要回归社会,特别是要回归社区;二是在维护社会治安秩序和预防、控制犯罪 的过程中,实行专门警察机构及力量与社会公众的合作互动,建立科学治理基础上的社会化警务。

综合上述观点,其共同点是强调警务工作参与主体的多元性、实施方式的多样化,核心内容是强调社会力量的参与,即在保证警察专业工作充分实施的同时,将警务工作中有关预防和控制的基础性工作及部分警察行政、技术等工作推向社会。形成警察专业工作与警务社会化工作良性互动,从而达到警务“善治”局面的过程。

警务社会化有多种途径,如承包、委托、服务授权、将附带任务分离给社会组织等。而其中一个重要的途径就是所谓的公共安全服务市场化。公共安全市场化的实质是发展保安业,扩大保安业的市场范围,使警察从原来承担的过重的警务工作中解脱出来。实现警务社会化的前提是在理论上承认需要社会化的这部分工作是警务工作,进一步说,要在理论上承认由公共安全服务市场的主体,保安业,成为可以社会化的那部分警务工作的承担者,警务工作范围就必须包括保安业的工作。这是一个基本的逻辑推理。我国警务社会化的讨论充分印证了英国警务专家约翰斯顿的名言:“对当代警务发展的任何认识都必须承认它的不可分性,即公共警务与 私人警务越来越多地紧密联系在一起,他们在形式上并无多大区别。”在我国,警务社会化既是完善社会管理,建设民主法制国家的必然选择,也是实现社会治安形势从根本上好转的基本途径。

从我国的警务实践分析

如果说上面谈到的警务社会化问题理论色彩较浓的话,我们可以从我国现有的警务实践再做进一步分析。我国有丰富的警务实践,可供理论研究的素材非常广泛。在我国的警务实践中,与保安业具有密切联系的环节也很多,这里我们不妨阻居民社区警务和单位社区警务为例,来证明保安工作的实质就是警务。

社区警务,包括城市与乡村社区警务,是我国社会治安防控体系的重要组成部分,也是维护城乡居民安居乐业的重要保障。公安部曾于2006年10月下发了《关于实施社区和农村警务战略的决定》,部署在全国实施社区和农村警务战略。实施社区警务战略的目的是维护社区的安全与秩序,其基本的途径是充分发动和利用社区资源,以社区的基本需求为导向,以社区居民为主体,最大限度地实现社区自治。社区警务的本质是警务的社会化。

我国在实施社区警务的过程中,有规范化的要求,如要求社区警察必须多长时间去社区一次,必须有社区警务室,社区警务的建设目标等。但实际情况是我国由于各种客观条件的限制,没有足够数量的警察人力资源,警察也没有足够的时间和精力到社区开展工作。实际情况也决定了社区警务战略的实施必须依靠社会或社区自身的资源,警察仅是起到组织、指导的作用。在城市居民社区,虽然都按照规定设置了有明显标志的社区警务室,但维护社区安全与秩序的工作主要是由保安人员来负责完成的。我们可以看到保安人员在社区中巡逻,处理一些紧急的事件,维护社区的交通秩序,检查各种进出的车辆,在重要的部位设置并进行闭路电视监控等。在农村社区,尽管要求至少在一个行政村建立 一个警务室,但很多地方由于警力不足的缘故,在农村警务室也配备了保安人员。可以说,在城乡社区警务战略的实施过程中,保安人员是最普遍,最具有实际价值的社区资源。

单位社区警务,换句话说就是单位的治安保卫工作。单位的治安保卫工作是维护社会治安的重要组成部分,也是社会治安防控体系中重要的防控 阵地。长期以来很少有人把单位的保安工作看作是警务工作的一部分,即 使在社区警务的概念提出,并在实践 中付诸实施的情况下,仍然把它与警务工作看成两个概念。实际上,我们目前所说的社区警务,就是以前的治安基层基础工作的一部分,称之为社区警务是为了和国际接轨。如果把警务 工作理解为对公共安全和社会秩序的维护,则无论在任何场所开展的维护安全与秩序的工作均可以称之为警务。我国目前有2000多万个企业事业单位,单位内部有近6亿人员,单位的安全状况与整个社会治安的形势密切相联。另一方面,单位的治安保卫工作属于警务,但并不是所有的单位都是社区,不能把所有单位的治安保卫工作都称为单位社匠警务,只有具有社区特征的那些大型企事业单位内部的治安保卫工作才可以被称为单位社区警务。在那些大的企业事业单位内部,警务工作的情况更复杂,范围也更为广泛。

单位社区的警务工作依靠谁来开展呢?按照警务分类,单位社区的警务模式属于自我磐务,即依靠白己的力量,维护自身的安全与秩序;按照2004年国务院发布实施的《内保条例》的规定,单位的治安保卫工作实行政府监督、单位负责的运行机制;从新中国建国以来保卫工作的历史看,单位的治安保卫工作是在公安机关与单位的双重领导之下由单位设立的保卫工作机构来开展的。单位社区的警务与保安又有什么联系呢?首先,单位设立的维护自身安全与秩序的机构,本身就是保安的一种形式,在国外称之为专有制保安,他不同于合同制保安, 但在有些方面又比合同制保安具有明显的优势,专有制保安所从事的工作职责 与合同制保安基本上是相同的,准确、全面的保安含义应当包括这两种不同的体制;其次,在我们国家,由于历史上、制度上的原因,以及合同制保安的兴起,在许多单位内部,特别是在大型企业事业单位内部,实际上既有单位自身的保卫工作机构,也雇用一定数量的合同制保安人员,两种力量相互配合共同完成单位的治安保卫工作。无论单位内部从事治安保卫工作人员的构成如何,总体上说,都是在国家的法律政策框架下,在政府有关部门的指导监督之下,主要依靠非政府的资源来维护单位的安全与秩序,从这点来说,单位社区警务与居民社匠警务并无实质性的区别,只是阵地不同而已。保安人员在单位社区的警务中同样扮演着重要的角色。

公共警务与非公共警务关系

以上讨论的主要内容是从不同的角度证明保安工作也是警务工作的重要范畴,前提是警务工作不局限于警察的工作。但这并非说保安工作与警察工作是等同的,实际上,警察工作与保安的工作还是有比较大的、明显的区别。因此在国外的学术研究中,把警察的工作称之为公共警务,而把保安的工作称之为私人警务(亦可理解为非公共警务,或社会化的警务)。既然是两种不同的警务,需要讨论的问题一是两者之间的区别,二是两者之关系。关于两者之间的区别,实际上无需再做过多的论述,因为对警察的投入来自于政府,而政府的投入来自于纳税人,因此警察的服务对象是面向所有公民的,警察的工作要对政府和人民群众负责,要对国家制定的法律负责,而保安人员的投入来自于委托人,因此保安工作要向委托人负责,服务对象有特定的领域、特定的日标,理论上保安工作并没有责任向不特 定的多数人负责。但两者的关系就存在多种选择。在国外,关于这种关系模式 有过更具体讨论。有人认为,保安人员与警察可以成为一种工作合作伙伴关系,工作上积极的合作与相互补充,有利于形成警务大家庭的格局,共同承担 维护社会公共安全与公共秩序的使命,但在另一方面,也有人认为,保安人员也可以成为在警察控制之下的一种社会力量。私人警务和公共警务虽然可以互为补充,但私人警务充当的是一种小伙伴的角色,小字辈的身份保证了国家对警务职能主权的垄断,形成在警察一元化的控制体系之下的大警务格局,私人警务只是在警察控制之下的一种小警务。这种大警务与小警务的结构格局的结果可能会对一个国家公民的民主权利构成威胁。

在我国,受长期以来文化传统的影响,使人们认为保安就是公安机关的一部分。在以前有关保安业的政策规章表述中,也把保安作为在公安机关领导管理之下的一种社会力量,这种思维的惯性和众口一说的现象,值得在学术上开展进一步的讨论。特别是在党的十七大报告中提出“坚定不移发展社会主义民主政治,”“要健全党委领导、政府负责、社会协同,公众参与的社会管理体制”的大背景下,如何更好地处理好政 府与市场、政府与企业、政府与社会之 间的关系,如何更好地利用维护社会治安的社会资源,如何更好地培育保安业发展,以形成维护社会治安的有效的社 会参与机制,有必要展开更为广泛与充分的讨论。(中国人民公安大学治安系 主任、教授)